浅淡燃气安全的行政监管 促进燃气安全和谐有序发展
常州市燃气管理站 俞力平
随着社会主义市场经济的深入发展，我市燃气事业自上世纪70年代以来，由城市快速向农村普及，为促进经济社会发展、改善城乡环境、提高人民生活质量起到了积极的作用。同时，燃气安全也受到各级政府和社会的高度关注。
一、坚持遵循"安全第一"的原则，切实加强燃气安全的全过程行政监管
综观《条例》九章的全部内容，"安全第一"这条主线明显贯穿整个《条例》之中，而且对燃气的规划、工程建设、经营、使用、设施保护和燃气器具的安装、维修、使用，以及相关的管理活动作出了全过程的规定。特别是，我们应该看到《条例》作出燃气全过程安全的规定，是基于对历来燃气安全事故的原因进行科学综合分析之后，总结提炼出来的经验教训，现在提升为法律条文，这是全社会必须共同遵守执行的。按"有法必依、执法必严、违法必究"的法治要求，唯 有切实加强燃气安全的全过程行政监督，才能确保《条例》落到实处，而不致流于形式。
燃气事业是现代化城市必不可少的能源支撑，与人民群众生活和社会生产息息相关。各级政府和各建设行政主管部门都紧紧围绕"规范服务、安全生产、保障供应、优化服务"的目标，加大燃气安全生产整治力度，强化燃气市场行政监管，加快燃气设施建设步伐，不断提高燃气行业管理水平和服务水平，为优化城乡能源结构，改善城乡环境，提高人民生活质量，遏制燃气事故发生，促进社会经济协调可持续发展发挥了重要作用。要从根本上解决安全与行政监管的问题，必须提高行政监管地位与作用，必须用法律法规加以规范和和调整，把燃气管理纳入法制轨道。
世间万物是对立矛盾的统一体，燃气也不例外，一方面，它是高清洁能源，在调整经济社会能源结构、减少污染排放、保护生态环境、改善人民生活等方面具有燃煤、燃油等无可比拟的优越性；另一方面，它又是易燃、易爆、易中毒的气体，稍有不慎，极易引发安全事故，造成国家和人民生命财产的巨大损失，危及社会公共安全。总之，燃气是一"双刃剑"。确保燃气安全、趋利避害，是燃气事业健康发展必不可少的前提和基石。在这意义上说，燃气必须安全，安全为了社会。这是加强燃气安全行政监管的理由之一。
理由之二，公共管理是政府四大职能之一。燃气安全事故不单单直接影响燃气经营单位的稳定供气、正常经营，更重要的是危及社会的稳定、一方的平安。为了确保社会公共安全，作为政府的建设主管部门、公安消防、质量技术监督、工商行政管理、安全生产监督管理等部门应当按照各自的公共管理职责，依法加强对燃气安全的行政监管。
理由之三，燃气安全管理是燃气行业管理的"牛鼻子"。燃气行业是城市众多公用行业中最早实施市场化改革的行业。多年来燃气市场的管理实践告诉我们，燃气市场上各类违规经营行为，其背后都存在不同程度的安全隐患，一旦发生事故，后果不堪设想。从本质上说，各类违规经营者是抱着侥幸、麻痹的心情，为了一己之利、一时之利而违规经营的。因此，加强燃气安全的行政监管威慑力，是净化市场、规范市场的根本措施，牵一发而动全身的收效。
二、建立企业法定代表人安全责任制，是实施燃气安全行政监察的基础
燃气的易燃、易爆和易中毒的特点，直接决定无论是管道燃气经营企业还是瓶装液化石油气经营企业和液化石油气供应站点都必须实施企业法定代表人安全责任制。唯有这样，才能把《条例》要求经营企业遵守的各项规定落到实处，才能确保燃气安全行政监管工作正常开展。从常州市燃气安全行政监管的实践看，是在全面推进学法律、讲权利、讲义务、讲责任的前提下，落实各项行政监管措施。燃气经营企业法定代表人安全责任制的内容包括以下主要方面：一是，由企业法定代表人与市燃气管理站签订安全管理目标责任状，企业内部层层分解目标，签订责任书，实行目标管理和责任监督制度。二是，建立健全各项安全管理制度，设置安全管理机构或配备专（兼）职安全管理人员，定岗定职。三是，建立安全定期检查和安全考核制度，制订完善、组织落实燃气事故应急处置预案，并每年组织至少两次的演练。四是，确保在用燃气设备、设施正常完好，定期做好维护检修（测）工作，规定压力容器（设备）、计量衡器、消防设施、避雷装置和安全阀压力表的定检率均要达到100%。五是，认真开展安全教育，规定职工安全教育率和从业人员持证上岗率必须达到100%。六是杜绝死亡、火灾、爆炸等重大责任事故，重大事故和伤亡事故按国家规定逐级上报，对事故必须查清原因，做到事故处"三不放过"。常州市还将以上这些安全责任制内容列入企业《燃气安全管理手册》，由企业与市燃气管理站各执一份，便于行政监察，提高行政监管效能。
今年以来，根据国家《安全生产法》的要求，还对燃气经营企业全面实施重大危险源的安全评价工作，并以后每二年进行一次安全评价，有力地促进燃气经营企业安全责任、安全投入的落实，更加体现和提升了学法律、讲权利、讲义务、讲责任的重要性。
三、坚持"以人为本"，是燃气安全行政监察的出发点和落脚点
发展燃气事业的根本目的是为民造福。因此，按照《条例》规定"管道燃气经营企业应当履行普遍服务义务"，"燃气经营企业应当制定用户安全用气规则，通过向用户发放安全用气手册等方式，对用户进行燃气安全使用宣传教育，并安排专职人员解答用户咨询"。2006年常州市燃气管理站结合《条例》要求和我市实际状况，编制了液化石油气用户安全使用手册21万份，由各燃气经营企业向用户发放。今年，又着手编制《燃气用户燃具安装维修及安全使用手册》，将在年内发放到燃气用户手中。作为燃气安全监察来说，为了切实做到以人为本，确保燃气安全，必须建立举报和投诉制度，公开举报和投诉电话、信箱或电子邮件地址，受理有关燃气安全、燃气质量、收费标准和服务质量的举报和投诉，并有专人负责处理用户的来电、来信、来访。常州市燃气安全行政监察还结合天然气置换工程和平时市场安全检查，深入用户现场检查、服务用户。在天然气置换工程中，常州市实施全过程现场监管制度，置换工程结束后。2005年6月又先后两次组织燃气燃烧器具安装维修单位的人员走访怀德苑、机械新村等十六个较大的居民小区，上门抽查215户燃气用户的燃气燃烧器具质量情况，对存在的问题，实施现场整改。去年6月，按照开展"安全生产月"活动的要求，又组织有关人员抽查老小区勤业、浦北、劳动、工人新村114户管道燃气用户的燃气燃烧器具，现场帮助用户进行整改。今年以来，先后又组织二次燃气用户安全使用现场咨询和走访，共计237户。
四、建立政府职能部门之间的联动机制，是提高燃气安全行政监管效率的关键。
诚如前述，燃气安全的概念是一个全过程的安全，其涉及的环节多、范围广。立体监管促安全，加强燃气安全的行政监察，需要政府多个部门持之以恒、协同配合才能取得实效。否则的话，单靠建设主管部门一家监管是难以奏效的，制度的生命在执行。根据《条例》第三条第二款的规定："发展改革、规划、公安消防、质量技术监督、安全生产监督管理、环境保护、工商行政管理、物价、交通等部门，应当按照各自的职责，依法做好燃气管理的相关工作"。针对常州市燃气安全行政监察的实践，笔者认为，政府职能部门需在以下主要环节上建立联动机制：
1、联动审核发放"两证"（江苏省瓶装燃气经营许可证和江苏省瓶装燃气供应许可证）。按照确保燃气安全的要求，审核发放"两证"的前置条件较多，涉及政府相关审批部门也较多。在实际审批操作中往往由于多个审批部门在有关规范、标准的掌握上不尽统一，往往导致发证不及时，或者虽然发了证，但并未完全符合燃气安全的有关规定，这无形之中为燃气安全行政监管设置了障碍。为了从根本上改变燃气安全行政监管的被动局面，常州市在贯彻《条例》时，首先由市建设局会同安监、消防、技监、工商等部门，形成掌握统一标准的条件，按照审核条件和行政许可程序，重新审批发放了37个液化气储配站的瓶装燃气经营许可证和336个瓶装燃气供气许可证。
2、联动检测储罐设施。液化气储配设施乃至用户使用的液化气钢瓶和燃气器具，都是燃气安全行政监管的重点客体，容不得半点气体泄漏，除了定期不定期的检测、维修外，还要到期强制报废。对于这项技术性、专业性、群众性很强的工作，市建设主管部门与安监、技监、消防等部门联动布网，实行强制检测。2005年，常州市所有
3、联动实施液化钢瓶塑封制度。对液化气充装后的液化气钢瓶实施塑封，是保证供气质量、克服短斤缺两、淘汰到期和过期钢瓶、强化安全责任制的综合性管理措施，是政府各相关部门加强燃气安全行政监管的有效手段。常州市在实施这一制度上，政府各相关部门密切配合，自2005年8月以来定期统一印制钢瓶塑封套，而且已全部采用机械封口方式，以提高封口质量和避免损伤钢瓶角阀内的橡胶圈。
4、联动培训燃气从业人员。在市场经济条件下，燃气行业从业人员尤其是在岗操作人员的流动性很大。确保燃气行业从业人员的安全素质，成为燃气安全行政监管的一项经常性工作。在这一至关燃气安全的"软件"建设上，同样需要政府各相关部门抓"硬件"建设那样，联动培训燃气从业人员，定期不定期地审核企业内上岗人员的培训率，对未达标的坚决要求企业整改。据统计，常州市政府各相关部门自2003年以来联动举办24期燃气行业从业人员培训班，参培人员达1167人次。
5、联动开展燃气市场安全检查。市场安全检查是燃气安全行政监管必不可少的途径和手段，也是《条例》赋予政府各相关管理部门的职责。为了避免多头检查和重复检查，减轻企业负担，提高行政监管效能，政府各相关管理部门需要联动开展市场安全检查。实践证明这一联动开展市场安全检查的做法，对正常市场秩序、保证燃气安全起到举足轻重的作用。目前，常州市燃气市场安全检查已有以往突击性转入经常化、制度化，除了日常检查、夏季和冬季检查、重大节日检查之外，还实施每月一次巡回检查，与燃气经营（供应）单位的责任制考核相结合，并做好台帐记录。
6、联动开展燃气市场秩序规范的行政执法。燃气市场秩序规范行政执法是燃气安全行政监管的重要法律手段。近二年来，我站组织并会同市安监、公安、城管、工商、质监、消防等管理部门，进一步在全市范围内贯彻《江苏省燃气管理条例》，结合我局"百日双规范"活动的总体要求，全面开展了燃气行政执法检查，目的是打击无证无照经营液化气行为，及充装不合格、使用过期钢瓶、倒灌等违法行为，规范燃气经营市场秩序。
1、2006年制订了燃气行政执法的工作计划，全面组织实施，参与检查的人员计314人次，检查中发现的违法行为已立案 34 件，取缔无证经营的液化气供应站点 15家，暂扣无证经营者送气的汽车4辆和各种液化气钢瓶864只。在一定程度上遏制了燃气市场秩序混乱的局面，燃气市场秩序初见成效。
2、2007年4月26日至29日由市燃气管理站会同局执法办对市城区燃气行业开展"五一"节前安全行政执法检查，共分为二组，检查供应站点77个、工业储配气化站2个、储配站10个、发出核查通知单 5份、整改通知单9份，总体安全状况良好。
2007年元月26日和
五、几点建议
1、2005年11月《常州市城市燃气规划》（2004-2020年）己编制完成，并通过市政府的批准。《常州市城市燃气规划》第五章液化石油气的供应规划第一节第5条明确指出："今后液化石油气供应站应逐步迁移到市区的边缘地区，在市区的东、南、西、北4个方向规划4个液化石油气供站点的专业市场的地块，用1-3年的时间逐步建立液化石油气供应站点的专业市场"。为了加强燃气安全行政监督管理，有序规范燃气市场发展。为止，笔者建议市有关部门尽快早作准备，规划液化石油气专业市场，达到行政监管依据理由更加充分，监管更加集中、更加到位。
2、随着城市化进程加快发展，城市改造和拆迁及城市范围的扩大，城市燃气服务网点设置不规范，比较零乱，均集中在城郊结合部，分布不均衡，主城区尚有几家的燃气服务网点均面临着要拆迁，将导致主城区的燃气用户和服务网点供气困难。因此，笔者建议，要尽快根据《常州市城市发展总体规划》和《常州市城市燃气规划》的要求，落实编制《常州市液化石油气供应站点专业规划》，批准施行。这对于燃气安全行政监管部门来说，按照《常州市液化石油气供应站点专业规划》，合理布局，有了标准，有了依据。燃气安全行政监管部门不得随意核准，达到了有所作为；而对于燃气经营企业来说，也不得随意设置，必须按规划定点设置，形成了燃气监管有规划、有标准、审核有依据。
笔者认为：综上所述的二个建议，必须同时规划，综合考虑。主城区以四个专业市场为主，适当考虑设置供应站点，达到填平补齐的目的。城市农村要以设置供应站点为主，以镇或村委为主线方向，设置2-3个供应站点为宜，从而形成点、线、面，横向到边，纵向到位的燃气服务网点。
3、2005年3月31日，江苏省十届人大常委会第十五次会议通过颁发《江苏省燃气管理条例》。《条例》宣贯实施以来，对整个燃气行业来说，达到了有法可依，有章可循的目的。但是，通过几年来的实践证明，《条例》在部分章节和条款中还缺少可操作性，难以规范经营行为和行政监管部门作出正确的解释与判断，给燃气行业的行政监管和行政执法工作带来一定的困惑。笔者建议，省建设主管部门和立法机构要尽快对《江苏省燃气管理条例》作出释义，进一步达到完善和发展《条例》的目的，使《条例》更具有法律的严肃性、严密性和可操作性，也是目前燃气行业行政监督管理面临需要解决的新情况、新问题，也更是市场经济条件下，规范燃气市场秩序亟待解决的难点和重点。
4、《江苏省燃气管理条例》
5、燃气行业在市场流通领域主要涉及到液化石油气、燃气燃烧器具的经销；液化石油气的经营主要办理《江苏省瓶装燃气供应许可证》和《工商营业执照》、燃气燃烧器具的经销主要办理《工商营业执照》和燃气燃烧器具的适配性检测登记。从目前情况看出，在市场流通领域中，未办理此类相关证照和登记的占一定的数量，严重扰乱了市场经营秩序，严重威胁着社会公共安全和居民的正常生活秩序，单靠建设主管部门来净化这片市场，也是心有余而力不足。因此，笔者建议市各区域的市场流通领域管理部门，应依据自身的管理职责或会同相关职能部门加大市场流通领域管理力度，遏制不安全因素和消除安全隐患，更好地繁荣市场秩序，提高市场安全的信誉，着力提升行政监管的形象。
总之，燃气安全行政监管工作是一项具体而复杂的系统工程，这就要求我们的安全行政监管工作从理论到实际、从法制建设到市场管理、从明确责任到责任的量化落实等全方位和各个环节扎扎实实地做好安全行政监管工作，只有充分体现讲权利、讲义务、讲责任，才能不断的创新、研究和探索，才能将燃气安全行政监管工作提高到一个新水平，从而确保一方平安和谐促进燃气行业健康有序发展