强化建筑安全生产监督管理的思考
常州建筑业安全监督站 缪志国
近几年来，随着我国改革开放的深入、加入WTO、扩大内需拉动经济增长和加快城乡一体化建设步伐，建筑业也进入了一个新的快速增长时期。然而，在建筑业呈现一片繁荣景象的同时，安全生产形势却不容乐观，一些地方和建筑工地安全伤亡事故的频繁发生，不仅给各级政府、管理部门和施工企业敲响了警钟，也给建筑业安全生产监督管理增加了更多的压力、困难和带来了新的挑战。因此，在当前建筑业安全新的形势和条件下，如何准确分析建筑业安全生产和管理中存在的问题，找出其原因，并提出强化安全监督管理、进而避免各种伤亡事故的有效对策，是安全管理部门的一项重要课题。
多年的建筑安全生产管理实践告诉我们，引发建筑安全事故的原因很多，但归结起来主要有人、设备材料、施工工艺方法、环境与季节、安全管理五大因素。其中安全管理因素是其他四项因素的结合点，也是控制事故发生的关键因素之一。安全管理水平的高低，是一个地区、一个部门或一个单位综合管理水平的集中体现。以下本人将结合安监工作实践，就如何强化建筑安全生产监督管理作粗略的分析和思考。
一、当前建筑安全生产监督管理存在的主要问题
1.建筑安全生产管理齐抓共管体制仍未形成。从目前实际情况看，建筑安全管理体制与市场经济和建筑业的发展不相适应，并存在以下问题：一是目前一些施工企业的主要精力不是放在安全生产上，而是忙于找市场，疏于施工现场安全管理，企业领"以包代管"和依赖政府或行业安全管理部门监管的观念较重，此外，工程建设中建设、施工和监理等单位对安全管理各自应负什么责任以及总包与专业承包、劳务分包队伍的安全职责不明确，因此，"企业全面负责"难以得到有效落实；二是行业管理部门与企业在安全管理上有重叠、有交叉，平时对施工现场安全检查多，而对企业安全指导和服务少，召开会议、制定规章和文件多，而抓工作落实少，安监部门预防事故的职能削弱，造成了"部门依法监管"职能的错位；三是政府职能转变后,政府安全监察各部门之间由于缺乏工作协调,安全管理政出多门,各行其是, 安全监察工作效能不高。同时,因受安全监察人员数量和专业素质要求的制约, 政府对工程建设各方主体的安全监察缺乏力度,"政府统一领导"的权威没有真正体现；四是目前仍有较多施工企业没有成立工会，企业职工尤其是外来务工人员处于弱势群体和被管理地位，加之自身综合素质不高，因此，"群众参与监督"作用不能得到充分发挥；五是由于安全监督管理社会激励机制尚未建立，以及社会和舆论监督受各种因素的影响，监督手段受到较多限制，所以"全社会广泛支持" 也就无从谈起。
2.建筑安全生产法规制度不够完善或难以操作。《安全生产法》和《建设工程安全生产管理条例》等法律法规的颁布实施，给建筑安全生产管理提供了法律依据，但目前建筑安全生产监督和管理仍缺少与基本法律、条例相配套的具有较强可操作性的行政法规、办法。特别是地方政府或行业主管部门针对目前一些开发区和工业园区建设工程、乡镇工程、私营业主和农民集资违章建房，以及各类房屋拆除工程没有出台相关的安全管理法规和规范性文件，因而造成政府和管理部门对上述工程监管存在盲区，甚至处于安全管理失控状态，最终导致安全事故一而再、再而三发生。如2002年和2004年我市某区两家私营业主钻法规空子，规避政府监管，违法建造厂房，施工中忽视质量和安全管理，结果分别造成4死3伤和3死4伤的重大建筑安全事故，教训十分深刻。此外，由于一些企业安全管理规章制度不健全，企业安全管理工作因而受到较大影响，施工现场安全操作无章可循，工人盲目施工，各种安全事故的发生也就在所难免。
3.违规建设行为导致工程安全隐患大量存在。从近几年建筑市场检查来看，在一些地方，建设单位不严格履行法定建设程序、违规建设和无证施工，以及一些施工企业违法分包或转包、无资质施工、项目经理挂靠等现象仍较多地存在，且工地安全违章情况也比较严重。此外，由于一些业主的盲目压价和施工企业的恶性竞争，客观上造成建筑施工安全经费严重不足，施工安全技术措施和安全防护设施不能有效落实，加之在施工中忽视安全管理和事故隐患的整改，以致违章工程中发生安全事故居高不下。如近几年我市发生的建筑伤亡事故中，近80%属于违章工程。
4.施工企业安全管理仍存在较多薄弱环节。目前一些施工企业，特别是一些转制小企业和个体施工队伍不严格执行国家安全生产法律法规及强制性标准，企业或工地安全机构虚设，安全职能削弱，专（兼）职安全员人数不足，企业和工地难以开展有效的安全管理；一些工地项目负责人重施工、轻安全，重效益、轻防护，重进度、轻教育的思想根深蒂固，由此造成施工现场安全管理混乱，安全防护极不到位，违章指挥和违章作业随处可见；尤为让人感到震惊的是，一些见利忘义的个体包工头，以极低的价格承接工程，在没有编制有针对性的安全施工方案、不按规定设置安全防护设施和未给工人提供安全防护用品的情况下，抱着侥幸心理，违章蛮干，盲目施工，置工人生死于不顾，最终导致重大伤亡事故。据对我市2002年至2006年建筑安全事故分析，由个体包工头施工的工程项目发生的安全事故，已占安全事故总数的60%以上。
5.安全监督管理及对违章查处力度不够。目前，由于作为建筑安全监督机构的法律地位还不明确，人员不足、经费紧缺和监督执法手段乏力的矛盾比较突出，安全监督无论是在力度上、还是在覆盖面上都很难达到要求。同时，由于安全监督工作的复杂性和一些外在因素的影响，安监部门检查发现工地违章施工或存在重大安全隐患时，往往只是开张整改通知单完事，在行政处罚上不能严格执行有关法律法规，存在执法不严、违法不究或从轻追究等现象。尤其是少数政府安监部门对发生安全事故的乡镇、单位及其主管领导，不是从维护社会稳定和大局利益出发，而是讲人情或片面强调保护企业生存及强调乡镇经济发展，以罚款代替行政责任追究，以致发生事故的企业或乡镇，不能认真吸取事故教训，不能有效落实防范事故措施，往往事故在这些企业或乡镇重复发生。
二、存在问题的原因分析
通过从主、客观两方面对以上建筑安全生产监督管理中存在问题的分析，本人认为产生问题的主要原因可归纳为以下几点：
1."安全第一、预防为主、综合治理"的方针和安全生产责任制未能很好地贯彻落实。目前一些乡镇或企业主要领导及工地项目经理没有真正树立"安全第一、预防为主、综合治理"的思想，对"安全是最大效益"的观念认识不足，片面强调经济发展而忽视抓安全，安全工作讲空话多，干实事少，安全生产管理责任制不能得到有效贯彻落实。
2.建筑业的快速发展与安全生产投入不相适应。从对我市建筑业发展经济指标和企业年度安全经费使用情况分析，施工企业或工地的安全措施经费投入远远低于企业经济的增长。由于安全经费的不足，施工现场的安全防护始终处于较低水平，尤其是一些施工队伍以低于成本价格承揽的工程，其施工现场的安全防护不可能达标，安全生产也就无法得到保障。
3.建筑市场管理与安全生产监督存在脱节现象。当前，建筑市场混乱、以及一些游离于政府安全监管之外的违章工程，仍是发生安全事故最根本的原因。特别是一些乡镇和工业园市工程或建筑市场检查中查出的违章工程，如不能及时反馈到安监部门，对这些违章工程可能存在的安全隐患也就难以发现，结果由于一些重大安全隐患整改的不及时，导致了安全事故的发生。
4.施工人员较低的安全素质制约了安全管理水平提高。据对我市施工企业和工地从业人员统计， 70%以上的施工人员文化水平在初中以下，且这些施工人员（主要是农民工）的安全生产意识较差，安全操作技能也不高，一旦企业或项目部安全教育培训不及时到位，就极易造成大量违章作业。从对我市近两年建筑伤亡事故中死伤人员分析，80%以上为农民工且多属违章作业。此外，由于企业和项目部安全管理人员素质参差不齐，也直接影响了企业或施工现场安全管理整体水平的提高。
5.建筑安全规范化管理与安全监察体系失衡。目前就建筑安全生产管理来说，尚未形成统一、效能的安全监察管理体系，建筑管理中的多头管理及大量的重复检查活动，不仅给企业带来较重的负担，也影响了建筑安全监管的覆盖面和管理措施的有效实施，同时，也不利于安全管理齐抓共管机制和良好氛围的形成。
6.安全监督管理做到依法行政仍困难重重。首先是目前建筑安全生产监督管理法规的可操作性还不强，监督程序还不很规范；其次是管理工作中执法不严、违章不究依然存在；第三是一些领导干预行政执法、查处违章过多；第四是建筑安全监督管理的约束机制、长效机制和激励机制尚未形成。
三、强化建筑安全生产监督管理的对策
1.加快完善安全生产监管体系，做到群防群治，这是强化建筑安全生产监督管理的前提。按照 "政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持"的总要求，我认为应从三个层面上完善建筑安全生产监督管理体系：首先是要完善建设各方主体的安全管理体系。即各建设、施工、监理和勘察设计、设备安装和供应等单位，都应按照其在建筑工程施工中所承担的工作，进一步明确各自的安全管理职能及行使安全管理权。当前，还要加快建立安全咨询、安全评价、安全培训等安全中介服务机构，以促进建筑安全社会化、专业化管理机制的形成。其次是要完善政府和行业安全监管体系。即政府安全综合监察部门应重点从宏观上对建筑安全工作实行领导和监察，而行业安全监督部门应行使建筑安全生产具体指导、检查和服务职能，从而实现政府监察和行业管理职能的分开。第三是要完善群众和社会的安全监督体系。即通过政府或行业引导并督促企业建立工会和制定建筑安全舆论监督制度、工程违章和安全事故曝光和举报奖励制度、安全生产重大事项社会公示制度等，充分发挥企业工会、职工群众和社会舆论在建筑安全监督中的作用。只有通过建立并完善统一的、有层次的和职责分明的建筑安全监管体系，才能从根本上解决安全管理中职责不清、各自为政、重复管理、推诿扯皮和疲于应付等弊端，最终形成建筑安全齐抓共管的良好局面。
2.大力健全建筑安全法规制度，做到有章可循，这是强化建筑安全生产监督管理的保证。安全生产法律法规不仅是建设各方主体的行为准则，也是各级管理部门行政执法的依据。通过依法健全具有可操作性、合理性和具体、明确的规章制度，就能在政府的统一领导下，有效保证政府综合监察部门、行业监督部门和企业在法规制度允许的范围内，各司其职地开展安全监督管理工作。当前，一是要结合《建筑法》、《安全生产法》和《建设工程安全生产管理条例》等法律、条例的颁布实施，各级建设行政主管部门尽早出台与上述法律相配套的、便于操作的安全监督管理法规、办法和违规行政处罚实施细则等法规性文件，并规范监督程序和明确各级监督部门职责；二是要完善行业安全管理制度和办法。如，我市结合行业安全监督管理工作实际，制定并完善了新开工工程安全施工条件备案制度、企业年度安全目标达标考核制度、施工现场安全监督检查和项目经理综合考评制度、安全生"黄牌"警告制度、并将陆续出台和实施企业（项目经理）信誉评价和不良行为记载考核办法、企业（项目部）安全生产违规违章责任追究和处罚细则、专业分包和劳务队伍安全管理办法，以及安全重大隐患和事故举报奖励制度等；三是要抓好企业安全规章制度的建立和完善。其重点是健全企业各级安全生产责任制度、安全施工专项方案编审制度、安全生产奖罚制度、职工教育培训制度、安全经费保证和使用管理制度、安全生产检查制度、设备管理制度、安全事故报告处理制度和安全事故应急救援制度等，从而真正做到有法可依、有章可循。
3.有效落实各级安全监督管理责任，做到权责一致，这是强化建筑安全生产监督管理的核心。大量的安全事故表明，凡是频繁发生建筑安全事故的地方或施工企业，必然与这些地方或施工企业的安全生产责任制、特别是领导的安全责任不能有效落实有关。因此，当前在强调落实各级安全生产责任中，重点要落实地方政府、管理部门和企业及建筑工地"一把手"的安全监督管理责任，这是抓好安全监督管理工作的核心。同时，在落实安全生产管理责任制中，要做到"横向到边、纵向到底"，即是从政府、行业或企业的安全管理部门到每个业务部门，从领导到每一个生产或管理岗位人员，都应按照各自的工作权限和管理范围，承担与其职权相对应的安全责任，做到权责一致。此外，对于因管理疏忽、不履行职责或失职、渎职而发生重大建筑安全事故的不仅要按照《安全生产法》、《刑法》等有关法规追究事故直接责任人的责任，而且还应按照《生产安全事故报告和调查处理条例》，严肃追究单位和部门主要领导的责任。
4.全面实施建筑施工全过程安全监管，做到违章必究，这是强化建筑安全生产监督管理的关键。众所周知，建筑施工具有流动性大、施工技术复杂、露天和高处作业多、受环境和气候影响大，以及施工机械化程度不高等特点。在施工作业中，任何一个环节安全管理不到位，就有可能发生安全事故。因此，这就要求我们必须对建筑施工实施全过程监管，即在安全管理中，采取针对性措施，对不同施工作业、不同施工群体和不同施工阶段，实行全面、全过程安全监督和管理，也即要把落实安全责任、安全防护、安全教育、安全检查和安全奖罚贯穿于安全监督管理全过程。实施建筑安全生产监管，关键还在于要做到执法从严，违章必究。尤其是在进行安全监督检查活动中，对发现各种违章行为要立即纠正，对查出的事故隐患，要督促有关责任单位"三定"要求进行整改，对那些拒不整改或拖延整改的单位和个人，应严格依照《建设工程安全生产管理条例》和《安全生产违法行为行政处罚办法》等法规，坚决给予处罚。当然，需要注意的是，在对违规违章行为做出处罚时，必须坚持安全生产监督和管理执法的合理、合法原则，做到执法主体、处罚内容和处罚程序符合法律规定，从而消"以罚代管"现象，并避免执法者因滥用行政处罚权而给相对人（被执法对象）带来损失。
5.深入开展建筑安全生产专项治理，做到有的放矢，这是强化建筑安全生产监督管理的重点。建筑事故统计表明，建筑施工高处坠落、触电、物体打击、机械伤害和坍塌被称为建筑业五大伤亡事故。因此，在开展建筑安全生产监督管理活动中，应结合工程实际，有目的和有针对性地开展以防施工坍塌、防高处坠落、防触电、防物体打击和防机械伤害等为重点内容的建筑安全专项治理。当前，还应重点开展防塔吊倒塌、防房屋拆除倒塌和开展对开发区（工业园区）工程、乡镇工程和私营业主建房等违章施工，以及对工程违法转包、分包等情况的专项整治，从而使安全监管工作做到重点突出、有的放矢，最终达到减少一般建筑伤亡事故和杜绝重大伤亡事故的目的。
6.不断加强建筑安全宣传教育和培训，做到寓教于管，这是强化建筑安全生产监督管理的基础。扎实开展安全宣传教育，特别是加大对专业承包、劳务分包队伍和农民工的安全教育力度，进一步强化对特殊工种和安全管理人员持证上岗培训，寓教育于日常管理中，是增强全员安全生产意识和提高安全技能、防范各类安全事故的重要基础。总结我市建筑业安全教育和培训工作，本人认为安全宣传教育要做"内容全面、形式多样、针对性强和四个结合"。即，安全教育内容应包括安全生产法律法规、标准和企业规章制度、各种安全操作规程，以及安全生产常识、安全心理知识和事故分析等；形式多样是要求企业或工地安全教育应采取举办培训班、经验交流、现场观摩、知识竞赛、黑板报和图片展览、观看电视录象、召开安全分析会议，以及加强日常安全思想教育和个别谈心等多种形式；针对性强是指宣传教育要针对不同的教育对象、不同的施工作业、不同的施工环境、季节（包括节假日），以及不同的施工阶段分别进行；安全教育还应做到教育内容与实际操作相结合、定期培训与日常教育相结合、专业安全教育与社会普及安全常识相结合，以及安全技能培训与安全考核和持证上岗相结合。
7.着力抓好安全生产长效管理，做到标本兼治，这是强化建筑安全生产监督管理的根本。实施建筑安全生产监督管理是一项专业性较强和复杂的工作，同时也是一项长期和艰苦的工作。作为政府或行业管理部门来说，抓安全监督不能仅停留在平时开几次会议、发几个文件和组织几次安全检查、开几张整改通知单等表面工作上，而应认真研究、制定和落实安全生产长效管理措施，进一步规范管理工作，做到既要治标，更要治本。当前，尤其要针对开发区、工业园区、私营业主和农民集资建房，以及房屋拆除等工程施工中安全隐患较多的实际，尽快制定有效措施，从源头抓起，从规范业主工程发包行为和清理违规施工队伍入手，运用行政手段和经济手段，对所有工程项目实行监管覆盖，同时要制定激励措施，以点带面，大力推动企业开展安全达标和创建文明工地活动，以此推动安全管理水平不断提高。而作为施工和监理企业以及建设单位来说，也要依法强化施工安全管理、监理和对工地各种危险源实行全过程监控，并重视抓好安全管"五个落实到位"，即安全目标和责任落实到位，安全经费投入落实到位，安全隐患整改落实到位，职工教育培训落实到位，安全生产奖罚落实到位。
8.积极探索安全监督管理的新办法，做到开拓创新，这是强化建筑安全生产监督管理的动力。建筑业发展的新形势和安全生产的新变化，要求我们安全监督管理工作决不能墨守陈规，而应当积极寻找安全监督管理的新思路和新方法，并进行大胆实践。总结我市建筑安全管理工作，我认为今后在进一步改进安全监管方式和方法的同时，行业安全管理要体"四个结合"：一是安全管理与资质管理相结合。即通过采取约束和激励机制，将安全管理、年度安全目标考核、与企业资质和安全生产许可证、项目经理资质审查、资质升级和年检结合起来，并严格实行安全生产"一票否决制"。二是安全管理与工程招投标相结合。即在工程招投标中，把安全生产作为企业参与工程竞标的一项前置条件，并在评标办法中设立安全信誉分，对于发生安全事故的企业应停止其承接工程业务。而对于由业主直接发包的工程，管理部门在办理相关建设手续中，应将建设及施工单位的安全措施、安全经费保证、安全管理机构，以及双方承担的安全责任，作为一项审核内容，从而保证安全管理落到实处。三是安全管理与为企业服务相结合。即安全监督管理应牢固树"以人为本"和"管理就是服务"的理念，努力为基层、为企业开展优质服务，要督促企业狠抓内部管理和安全基础工作，把安全管理的重点放在施工现场，并通过指导和帮助企业落实整改安全隐患、推行企业安全标准化管理、以及开展安全生产达标和"双创"等活动，促使企业安全管理水平的不断提高。四是安全管理与推进科技进步相结合。即在安全管理中，要大力引导企业采用新技术、新设备、新工艺，通过依靠科技进步和运用先进的、科学的安全管理手段，推动企业安全生产和施工现场安全防护水平迈上新台阶。
综上所述，依法强化建筑安全生产监督管理，对保障人民生命健康和财产安全、避免和减少建筑安全伤亡事故、以及维护社会稳定起着十分重要的作用和具有重要的现实意义，同时也是各级领导和管理部门、企业贯彻"三个代表"重要思想和落实"科学发展观"、构建和谐社会的具体体现。本人深信，在今后实施安全生产监督管理中，只要我们各级安全监管部门和企业始终坚持把人民的利益放在首位，坚持"安全第一、预防为主、综合治理"的方针，坚持"以人为本"，坚持依法行政、依法管理，坚持齐抓共管、与时俱进，那么就一定能开创建筑安全生产工作新局面，实现建筑安全生产监督管理法制化、规范化、科学化和长效化目标，并为建筑业快速、健康、稳定发展做出贡献。