当前维护农民工合法权益存在的突出问题成因及对策
常州市建筑业管理处 张广敏
近年来，随着我市创建特大型城市建设的步伐不断加快和建筑业规模的快速发展，对劳动力需求不断增加，越来越多的农民工涌入我市打工，尤其是建筑业领域，有从业人员近20万人。大量进城务工的农民工已成为我市城市建设和社会经济发展的新生力量，成为促进城乡协调发展，构建和谐社会的重要因素。但由于种种原因，目前农民工总体上还是一个弱势群体，农民工合法权益被侵犯的现象仍比较普遍。作为建设行政管理部门，我们必须站在统筹城乡协调发展，构建和谐社会，促进我市建筑业的健康发展的高度来认识维护农民工合法权益工作的重要性、紧迫性、长期性和艰巨性，进一步提高思想认识，采取切实有效措施，努力维护好农民工合法权益。
一、当前维护农民工合法权益中存在的突出问题及成因
维护农民工合法权益，必须全面把握农民工有哪些合法权益，我们认为农民工合法权益主要包括政治权益、劳动及获取劳动报酬权益、精神文化权益三方面，从我们近几年来的管理实践看，维护农民工权益存在的突出问题也集中表现在这三个方面。
（一）政治权益方面：
一是农民工普遍被排斥在城市政治生活之外。依照法律规定，进城就业的农民工和城市职工一样，享有平等的选举权和被选举权，享有参与政治和管理国家的权利，享有法定的表达自己意愿的言论自由。然而在现实生活中，他们的这些政治权利很难真正履行。虽然法律规定，选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。在实际操作过程中，许多农民工作为外来暂住人员，根本无法取得务工所在地区选民资格；而在户籍所在地，农民工又根本不会为了选举投票而千里返乡。另外，在我市各级人大代表、政协委员中很少有农民工，使农民工群体缺乏基本的从源头上维护自身权益、表达心声的正常渠道。
二是农民工主人翁地位缺失。目前，我市建筑业还存在许多包工头用工方式，农民工同包工头之间的关系，是纯粹的雇佣关系，农民工主人翁地位根本无从谈起。还有相当一部分农民工虽然在有资质的劳务企业就业，由于劳务企业普遍还没有建立工会组织，缺乏让职工参与企业管理、行使民主监督权利、维护合法权益的组织形式。在这些企业里，也基本没有农民工的主人翁地位可言。
三是参与社会事务管理困难。农民工在城市社会生活中普遍遭受到歧视，与城市正式职工和居民之间存在着"群体隔离"，使绝大部分农民工不能与城市居民同等享有参与社会事务管理的权利。
（二）劳动及获取劳动报酬权益方面：
一是不签劳动合同现象还存在。一些用企业未同农民工依法签定劳动合同，尤其是一些临时、短期用工，劳务企业与农民工不签订书面劳动合同而只有口头合同的情况较为普遍，这与《劳动法》中"建立劳动关系应当订立劳动合同，劳动合同应当以书面形式订立"的要求相违背。从我处近年来所接待投诉拖欠工资的民工中，很多农民工都未与用工单位签订劳动合同，对工资支付的时间、方式，工伤意外伤害赔偿，以及违约责任等未进行明确约定，农民工并不完全知晓自己享有的合法权益和义务，一旦出现纠纷，其劳动关系、工资标准、拖欠工资数额等就很难认定，致使其权益无法得到保障。
二是就业极不稳定。由于种种原因，建筑业劳务用工还不规范，非法人形态的"包工头"和零散用工方式下务工的农民工还有相当数量，游兵散勇式的"包工头"用工方式，有活干时招人，没活干时走人，造成农民工就业的极不稳定性。
三是劳动报酬偏低且得不到有效保障。随着我国经济的快速发展，城市职工整体工资水平也随着上升了很多，但农民工工资多年来却一直处于较低水平，增长缓慢。同时，拖欠和克扣工资情况仍然存在。部分建设单位以要求施工单位垫资作为投标条件，致使施工单位资金短缺，拖欠工资，包工头现象仍未杜绝，尤其是部分包工头采用骗、诈、赖、逃等手段拖欠民工工资，极易造成不稳定事件。三年清欠虽然成效显著，但建筑业拖欠农民工工资的现象依然屡禁不止。
四是超时劳动普遍存在。《劳动法》规定的8小时工作制既是劳动者休息权的体现，更是维护劳动者健康权的保证。然而不少用工单位及包工头为了追求利润最大化，不惜让农民工每天工作在10小时，有的甚至更长，与《劳动法》第四十一条中"在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过3小时"的要求相违背。
五是安全卫生状况不容乐观，建筑业农民工干的是苦、累、脏、险、重活，他们吃住在工地，但他们所处的安全生产和生活环境不理想，主要原因是一些建设单位及用人单位对职工安全卫生负责的主体责任意识不强，为减少开支，一些建设单位文明措施费用不落实，一些用工单位没有为农民工配备必需的安全生产和职业病防护设施及符合要求的劳动防护用品，少数农民工安全健康权益得不到有效保障。
六是社会保障缺失。社会保障是农民工合法权益维护的有效屏障，但现行的社会保障政策难以适应农民工群体的特点和需要，农民工各项社会保险参保率低，很难享受基本的工伤、医疗、养老等社会保障权益。其主要原因是当前建筑劳务分包市场的发展还不成熟，还有大量的包工头存在。由于劳务企业设立和经营的成本要高于"包工头"等非企业组织，再要劳务企业为农民工缴纳办理社保，劳务企业将难以与低成本的"包工头"等非企业组织进行竞争，最终的结局只能是劳务企业解散，这样将对劳务分包市场规范和劳务企业的发展带来不利影响。另外，许多农民工首先关心的是工资问题，即使解决了工资问题，大多数农民工还是不愿意办理社保，他们认为掏钱为将来保险不如多挣现钱。再者是民工流动性大、社会保险在城乡之间"退保难、转移难"等问题的存在，给农民工社保工作带来很大的难度。
（三）精神文化权益方面：
一是培训难。建筑业农民工基本都来自贫困农村，受教育程度普遍较低，多数农民工是在其他行业找不到合适的工作岗位的情况下而进入建筑行业，未经过必要的安全和技能培训，他们丢了镰刀拿瓦刀，其主观意识上是凭力气挣钱吃饭，大都未经过正规的安全和技能培训。《劳动法》明确规定了用人单位应当有计划地对劳动者进行职业培训，然而一些用工企业为了降低成本，根本不愿在农民工培训上投入资金。另外，当前非法人形态"包工头"和零散用工方式下务工的农民工还有相当数量，对这部分农民工更难以组织进行必要的从业常识和职业技能培训，由此造成行业内农民工缺乏基本的岗位培训，缺少岗位成才、提高技能的机会，大多数农民工只能从事技术含量低的体力工作，难以向技能型和知识型工人转变。
二是精神生活贫乏。农民工的社会、经济地位使之与主流媒体和文化相对隔绝。社会上既缺乏针对农民工的精神文化产品，一些用工企业也没有对农民工予以足够的人文关怀。农民工精神生活十分贫乏，精神压抑，长期以往，不仅影响民工个人的身心健康，也极易引发一系列隐性或显性的社会危害。
上述种种问题，究其原因，除上面文中已分析的原因外，另外主要还有以下三个方面：
一是长期存在的城乡二元分割管理模式使农民工因无城市身份而受到不平等待遇。虽然从理论和法律上讲，农民工也是社会成员中的一员，与从事其他职业的劳动者一样，具有平等的社会地位，并不低人一等。但在现实生活中，农民工的名义社会地位与实际社会地位相差较远。城乡二元结构体制使农民无论在教育、就业，还是社会保障和生活福利等方面与城市居民差别悬殊，在城市，农民工普遍得不到作为公民应有的基本尊重。农民工在社会职业结构中实际处于最低层，客观上造成农民工政治、经济、精神文化各项权益屡被侵犯的弱势地位。
二是法律法规不健全，监管不到位。现行的劳动法等配套法律法规尚不完善，特别是缺少保障涉及农民工合法权益的刚性规定，尤其是对于农民工工资问题，目前仅有《劳动法》等少数法律法规约束，但可操作性比较差。《劳动合同法》虽已出台，但要到2008年1月才开始正式实施，真正将《劳动合同法》落到实处还需一个漫长的过程。同时在劳动市场的监管上，由于人力、资金缺乏，监管力量严重不足，对一些侵犯和损害农民工合法权益的行为无法完全监管到位。导致一些用工单位有法不依，不按国家有关劳动合同的规定要求与农民工建立劳动关系、不建立正常的工资支付制度、不按国家要求为农民工提供必需的劳动保护措施的现象还一定程度、一定范围存在着。
三是农民工自身素质不高。当前劳动力市场供大于求，进城农民工普遍文化程度不高，劳动技能单一，就业领域狭窄，在就业市场上本来就处于弱势，为了保全工作机会，对侵权行为往往采取忍让妥协的态度。同时，农民工依法维护自身权益的意识相对薄弱，对维护自身合法权益的相关法律和政策知之甚少，当权益受侵害时，不能充分地利用法律武器，采取正当合法途径维护自身权益。
二、下一步对策措施
（一）认真落实国务院《关于解决农民工问题的若干意见》，健全工作机制
解决农民工合法权益维护问题，关键靠体制、机制。需要政府、企业及社会各界和农民工自身各方面的共同努力，既要立足当前，落实现有政策，解决好侵犯农民工合法权益的突出问题；更要放眼长远，逐步解决深层次问题，构筑系统完善的农民工权益维护机制。近年来，市委、市政府高度重视农民工问题，专门成立了农民工工作领导小组及办公室，制订出台了一系列维护农民工合法权益政策措施，建立起了农民工工作联席会议制度，统筹协调和督促指导相关部门做好农民工管理和服务工作，逐步在全市形成了维护农民工合法权益的良性机制和良好氛围。建筑业管理处作为行业管理部门，在维护农民工合法权益工作方面责无旁贷。下一步，我们要认真落实国务院《关于解决农民工问题的若干意见》，结合管理工作实际，针对农民工合法权益维护中的重点、难点问题，加强调研，提出现阶段维护农民工合法权益切实可行的对策措施；加强与市各有关职能部门的协调与沟通，积极构筑农民工维权联动协调机制；加强行业监管，及时制止和纠正侵害民工合法权益行为，切实将农民工合法权益维护好。
（二）规范劳务用工管理，为农民工稳定就业服务
近几年来，为帮农民工创造一个稳定的就业环境，我们逐年加大规范劳务用工工作力度，在政策上积极引导，采取了鼓励支持劳务企业发展的若干政策，引导具备条件的劳务队伍积极申领劳务资质，在市场监管上加大推动力度，为劳务企业创造优惠的市场环境。制订了《常州市建筑业劳务企业和劳务人员从业管理暂行办法》，建立了建筑劳务分包交易市场，一方面规范劳务分包交易，强调劳务分包必须依法分包给具有资质的劳务企业，严禁将工程发包给无资质的劳务队伍。另一方面规范劳务用工行为，严禁私招滥雇、非法用工，突出强调劳务企业必须与农民工依法签订劳动合同。近两年我市劳务企业有了较快的发展，目前全市注册的劳务企业已近100家。这些劳务企业在承接劳务分包作业时，由于签订了规范的劳务分包合同，企业使用农民工做到了有劳动合同、有管理机构，农民工在法人形态的企业内务工，工作稳定较以往有很大改善，权益大都能受到保护，很少有被无故拖欠和克扣工资问题发生。下一步，我们要进一步抓好全市建筑业劳务企业的发展，通过对劳务带头人、召集人、包工头等的政策培训和分类指导，引导他们合资入股成立建筑劳务分包企业；鼓励现有成建制的建筑劳务队伍进行工商注册，获取资质证书；鼓励建筑业企业进行内部机制创新，通过参股、入股等方式，对信誉良好但不具备建立企业条件的劳务队伍进行收编，"包工头"转变为合法的企业职工或股东，使农民工最大程度地被劳务企业吸纳，在有组织、有管理、合法经营企业的保障下，预防其合法权益被损害。
（三）采取切实有效措施，保障农民工的劳动报酬权益
一是充分发挥农民工工资支付保证金制度的作用。去年，市建设局会同社会保障局、总工会联合制订了《常州市建设领域农民工工资保证金管理暂行办法》，在全市全面实施农民工工资保证金制度。该《管理暂行办法》根据建筑业企业规范劳务用工及劳务工程款和农民工工资支付情况，将建筑业企业划分为重点监控企业、一般监控企业和其他企业三类。按差别化管理、动态监控的原则确定三类企业不同的保证金缴纳标准和方式，对保证金的应急支付条件、退还、监管作了明确。办法实施以来，我们对发生因拖欠农民工工资引发恶性事件的施工企业、首次进常的外来施工企业在承接施工业务时必须缴纳农民工工资保证金，截止到今年10月，市区老城区已归集农民工工资保证金1144万元。一旦发生民工工资拖欠，凡缴纳保证金的将按照办法规定及时动用保证金支付或垫付农民工被拖欠的工资，使农民工能及时拿到应得的工资报酬。
二是进一步抓好《农民工劳动计酬手册》制度的落实。《农民工劳动计酬手册》较好地规范了农民工考勤、计酬、工资支付等行为，成了保障农民工工资支付的护身符，由我市首创的这一制度，得到了省领导的充分肯定，被全省推广。在
（四）以人为本，关注农民工身心健康，改善农民工精神文化生活
一是保障农民工职业安全健康。指导和监督企业严格执行国家职业安全和劳动保护规程及标准，严格检查用工单位为作业人员提供必备的劳动保护设施和用品，施工现场必须明确划分施工作业区和生活区，合理设置宿舍、食堂、饮水、淋浴、卫生等基本生活设施。结合季节特点，督促用工企业做好农民工的饮食卫生和防暑降温、防疫等工作，为农民工提供良好的作业、生活环境。
二是配合市总工会抓好"关爱进城务工人员送保障"工作的落实。建设行政相关管理部门要深入施工现场和劳务企业，做好宣传发动工作，尽量扩大劳务企业农民工的参保率。根据关爱进城务工人员送保障工作的要求，企业的进城务工人员参与重残互助保障计划，计划为二年期，每期每人交纳互助费15元，政府补贴15元，参与保障计划的农民工因公致病致残者最高可一次性获得1万元的补助。
三是改善农民工的精神文化生活。今年"五一"节组织建筑工地8000余名农民工就地观看中央电视台节目组为农民工进行的专场演出，丰富了农民工的业余文化生活，受到农民工的普遍欢迎。下一步，要加大这方面的工作力度，各级建设行政管理部门与市总工会、劳动保障部门、社区联手，针对农民工工作及生活特点，编排有教育意义的节目，采用"大蓬车"等农民工喜闻乐见的形式，送文艺节目到工地，丰富农民工精神文化生活。
四是为"农民工平安返乡"提供服务。去年春节，我们积极配合市总工会，妥善安置好农民工春节返乡，为做好有关建筑业农民工搭乘前往安徽、苏北免费大巴提供服务，共落实近百名民工免费安全返乡。还为6名在常州的建设领域生产中做出突出成绩的四川籍优秀民工落实免费赠送南京飞往成都的专线机票，深受农民工的欢迎。目前已临近年底，2008年春节即将来临，我们要继续做好这方面的工作，让农民工感受到党和政府的温暖。
（五）加强农民工职业技能培训工作
一是为农民工岗前培训提供服务。2005年，我们在全省率先编写《建筑业劳务人员常识读本》，将《读本》作为建设行政主管部门、施工企业培训教育农民工的教材，印制10000本，由用工企业免费发放给农民工。《读本》内容与农民工从业和城市生活紧密相连，汇集了劳动就业、劳动权益、劳动保护、安全生产、城市生活、生活卫生、艾滋病防治等常识性知识。我们的做法得到了省领导的肯定，由我局代省建设厅在常州《读本》的基础上编写《江苏省建设领域农民工常识读本》，今年已付印23.5本向全省农民工发放。下一步我们要在《读本》的基础上，与专业动漫制作公司合作，抓紧制作常州建筑业农民工常识动漫片，通过浅显的文字与生动的动漫形象相结合，使农民工一看就懂，一学就会，在轻松娱乐的氛围中接受岗前培训。
二是积极实施"农村劳动力转移培训阳光工程"。按照"政府扶持、齐抓共管，统筹规划、分步实施，整合资源、创新机制，按需培训、注重实效"的原则，充分发挥我市金坛建校、溧阳建校和常州装饰协会培训中心三个"农村劳动力转移培训阳光工程"培训基地在农民工职业技能培训方面的作用。
三是组织开展技能比赛为农民工成才提供服务。与市总工会、团市委、劳动和社会保障部门等部门联合组织开展建筑业农民工木工、钢筋工、抹灰工等工种工技能竞赛，对比赛中获得优异成绩的各工种前十名选手除授于各种荣誉称号外，争取其获得技师证书，以激发全市农民工钻研技术、苦练技能的热情，促进全市建筑业农民工技能水平的进一步提高。
（六）积极营造"尊重农民工、关爱农民工"的良好社会环境
利用报刊、杂志、电视、网络等媒体，大力宣传党和国家关于农民工的方针、政策和法律法规，宣传农民工在我国改革开放和现代化建设中的突出贡献和先进典型，表彰我市城市建设作出突出贡献的优秀农民工和劳务项目经理，总结和推广施工企业关心农民工的做法经验，帮助和教育农民工形成良好的道德风尚，提高自身素质，积极主动地融入城市生活。同时，加强对保障农民工合法权益情况的舆论监督，对企业关心农民工的好做法、好经验要及时推广，对侵犯农民工合法权益的企业要予以曝光。督促用工企业善待和关爱农民工，真心实意地为农民工办实事、解难事、做好事，组织农民工开展多种形式的文体活动，丰富农民工的精神文化生活。要通过不懈努力，在全行业形成一个关心农民工、尊重农民工、理解农民工、保护农民工良好环境氛围。
（七）发挥建筑业协会及工会、党、团组织的作用，多渠道维护农民工合法权益
一是充分发挥协会的作用，在维护农民工合法权益问题上，行业协会责无旁贷。协会可从法制宣传、讲座、咨询以及提供法律援助、办理维权案件等活动入手，探索建立有效、可持续开展的行业协会维护农民工权益的机制。
二是充分发挥工会组织的作用，各级工会组织要积极参与立法、政策制定，从源头上维护农民工合法权益，切实表达和反映广大农民工的愿望和要求，并对法规政策的执行情况实施有效监督。要根据农民工的特点，积极探索符合不同企业及职业特点的农民工入会方式，多种形式、最大限度地吸纳农民工入会，通过工会组织加大维权力度，推动农民工劳动就业、工资分配、社会保险和劳动安全卫生等突出问题的解决，切实维护好他们的合法权益。
三是扩大党、团、组织在建筑业企业的覆盖面，引导农民工积极加入党、团组织，充分发挥党、团组织在维护农民工合法权益的优势。