当前我市建设行政执法环境面临的问题及对策
常州市建设局行政执法办 陆文达
执法办是受建设局委托的具有行政处罚资格的执法组织，作为行政机关的延伸部门，认真履行好建设局委托的各项职责，维护好我市建设领域市场秩序是我们义不容辞的责任。当前，在我市城市和经济建设迅猛发展的同时，建设行政执法工作面临着新的挑战和新的课题，尤其是建设行政执法环境方面，亟需我们认真研究，采取切实有效措施加以解决。
所谓建设行政执法环境，是指与建设行政执法机关开展市场监管和行政执法活动相关的，直接、间接地影响或者作用于建设行政执法活动的主客观因素的总和。建设行政执法环境包括多方面的因素，如地方政府和行政机关依法行政的意识、公民的法制观念、建设行政执法机关的地位和形象、建设行政执法人员的法律素质、业务素质和依法行政意识、建设行政管理法律规范及各种内部机制的完善程度等。
建设行政执法环境是建设行政管理机关正常开展市场监管和行政执法的基础条件，决定着建设行政执法的难易程度。良好的执法环境，有利于保障公正执法，提高工作效率，推进各项建设行政管理工作顺利开展；不良的执法环境，必然使建设行政管理工作付出更多的行政成本，行政执法举步维艰，影响工作效率和建设行政管理目标的顺利实现。
一、近几年来执法办创优内部执法环境开展行政执法的做法及成效
执法办主要执法范围是工程建设勘察设计管理、工程建设管理、市政公用管理、房地产开发管理和城建档案管理等方面的违法违规行为。近几年来，执法办按照"内强素质、外树形象、规范执法、促进发展"的总体要求，努力创优内部执法环境，重点抓好了以下工作
1、建立各项制度，规范执法程序，我办通过不断的总结和完善，实行了区域分片负责制、查处分离制、首问责任制及办案流转责任制，制订了各队职责、守则、纪律、工作规定、工作人员行为规范、工作目标责任制、办案流程图、征求意见制度等16项制度，明确执法程序相关要求和流程，严格要求执法人员予以遵守，这些制度都有效地保证了程序的规范性、执法的公正性。
2、狠抓业务培训，提高能力素质；组织队伍内部学习相关法律法规基本知识，请市法制办等专家及局法规处领导讲课，组织法规知识测试等培训活动，使执法人员熟悉法律法规，促进我办执法工作更规范、准确。另外我们还组织编制了执法工作工具书(草本)，将执法工作中涉及到的相关法律法规条款，以清晰、明了、实用的形式浓缩在工具书中，便于随身携带，起到了帮助执法人员对违法违规行为的准确判断和及时处理的积极作用。
3、严格依法办案，规范执法行为。
一是实行程序公开。公开行政执法程序，在办公场所公告栏公布建设行政执法的职权、办案程序、管理制度以及监督举报电话。公开当事人权利义务，在日常巡查和首次询问当事人，做到向有关当事人出示载明相对人的法定权利和义务的告知书，同时耐心细致地做好必要的法律法规的宣传解释工作。实行事先告知和督促整改制度，在市场巡查中，对发现有违法行为苗头的当事人发出书面事先告知，做好宣传政策、告知办理、赶进笼子的工作，促使可能出现违法行为的当事人自律规范；对已发生违法违规行为的当事人及时发出书面停工（整改）或停止违法行为通知书，做好跟踪督办整改工作和调查处理工作。
二是严格依法办案。坚决做到法无明文规定的不得处罚，应受处罚的行为构成符合法定情节，不得徇私枉法，保证行政处罚的内容和程序合法。案件处罚过程中，我们根据金额情节责任大小区别对待，缓和执法双方的矛盾，合理使用自由裁量权，制定《行政处罚内控制度》，限制权力行使的随意性。
三是实行评审公开。内部实行查审分离、案件会审制度。即：立案调查和进入核查，由核查队提出处理意见报主任室，我办主任组织调查队和核查队进行会审，再提出处理建议报局法规处，杜绝发生乱执法乱处罚的行为。
四是实行结果公开。对经过局批准，发出行政处罚决定书的案件全部上墙公示，接受群众的监督，以严格的制度保障案件处罚合理性，做到公开公平。
五是切实保障当事人合法权益。严格遵守各项执法程序制度，保障当事人行使其陈述权、申辩权、知情权、行政救济权等合法权益。
执法办自成立至今年
二、当前建设行政执法环境存在的突出问题
虽然近几年来我办开展行政执法工作所取得了一定的成效，为促进我市建设市场秩序的好转起到了积极的促进作用。但目前执法办面临的执法环境，无论是从外部还是从内部看，均存在一系列亟需解决的问题，在一定程度上阻碍了行政执法工作的正常开展。
（一）外部执法环境存在的主要问题
1、政府干预。政府干预行政执法的现象普遍存在。一些政府部门不能正确处理发展与规范之间的关系，把加快发展与依法建设、依法办事对立起来，片面强调自身工作的重要性，强调客观原因，强调早投入早得益，意识上存在着按规矩做，事难办，要生存发展，就要违规避费，要求通过降低门槛、放松管制等途径来促进经济发展，致使正常的市场执法环境被破坏。如有部分开发区为使招商引资项目及早到位生蛋，相关部门承诺为其服务，但业主又未及时提供有效文件，因而出现我盼你服务到位，你盼我早日开张，由于双方职责不清、责任不明、工作不到位，导致许多工程先斩后奏或斩而不奏，工程建设处于失控状态。部分由政府谋划的紧、急、难、重工程，相对经办人凭着特事特办、先干后办的示意，往往强调客观特殊，片面曲解领导意图，相关法定手续久拖不办，在一定层面上造成负面影响。我们感到，维护建筑市场秩序不是某一个部门能做到的，首先相当一级政府领导和相关部门要有依法办事的意识和管理措施，实行正确导向，实施有效管理。
2、市场主体缺乏法律意识，社会情况复杂难查处。许多业主过于集中忙于事务工作，常常忽视对相关法律法规知识的继续学习，对城市建设方面应依法办理的相关手续和应承担的法律责任知道的太少，具体表现在：部分业主偏重抓业务，抓产出，讲效益，对建设项目因知法了解甚少，办事稍有不慎就做出了违法违规的事；一些业主受经济利益的驱动或抢赶工期，受监管怕麻烦，从而规避市场监管，不愿办理相关手续和支付应缴纳的相关规费，有的只重视办理规划、消防、环保、卫生、城管等部门相关手续，对建设口子的相关手续，采取能避则避、能拖则拖的态度。有的业主明知违法，只算自己的经济帐，宁愿被抓受罚，抱着侥幸心理进行违法建设。也有部分施工企业挡不住业主的诱惑，经不住市场竞争的考验，为了承揽或保住已得手的工程，明知违规也不愿放弃。从近几年来的调查情况看，大到市、区的项目，小到乡、村集体和个私项目，在相关法定手续办理上，不同程度地存在着受利益驱动不肯办、怕手续烦不愿办及手续无法办等情况。在对违法违规当事人查处过程中，办案人寻找当事人而当事人避而不见，打电话视而不接，部分当事人或以出差有事不在家等理由，拖延推脱不愿做笔录，做了笔录不愿签字等，违避接受调查处理。有些当事人甚至出言不慎、骂人，拒绝接受调查。
3、执法处罚还处于法、理、情交融一体的执法环境，内部控制线难以处罚到位。有的当事人在被行政执法部门查处后，既不申请复议，也不提起诉讼，首先想到的却是托关系说人情，如何做到公平、公正、一视同仁，给执法工作带来较大的挑战。
（二）内部执法环境存在的主要问题
1、执法队伍人员素质难以适应市场形势发展的要求。行政执法是一项综合性较强的工作，要处理好行政违法案件，不仅要求执法人员具有较高的法律知识，而且要求执法人员有较高的协调能力，并且熟悉其他相关知识。就目前执法办工作人员的专业知识及技能水平而言，总体上来说，还难以适应市场执法工作的需求，部分同志对法律法规学习不深、掌握不透，而且缺少必要的专业知识，导致在执法过程中有些问题得不到及时的制止。
2、行政执法力量薄弱，执法人员的数量难以满足市场检查的需要。执法办依据局党委、行政的有关文件，负责城区天宁、钟楼、戚区范围内建设局行政职能的行政执法处罚工作，工作面广量大，但由于局执法办是临时机构，工作人员分别从10个单位抽调了21名同志，人员数量远远不能满足工作需要，使得执法的效果被打折扣。
3、临时执法机构难以适应行政执法工作长期的高要求运作的需要。目前执法办为局临时机构，一是在人、财、物的调配使用上，办案装备和通讯、车辆、办公设施设备等难以满足变化了的情况需求。二是工作人员关系隶属原单位，给日常管理增加了难度，制约考评难以试行，久而久之会带来负面影响。三是部分同志感到在临时机构工作，没有前途奔头，有的心情焦虑不安，不够稳定，有的工作不求进取，怕得罪人，导致工作被动。
三、对策措施
1、加强普法宣传教育，为建设行政执法创造一个良好的外部环境。一是各级领导干部带头学法，增强法治观念，严格依法决策，依法行政，支持行政执法部门严格执法，自觉维护法律的尊严，坚决克服和纠正一面在强调依法行政，一面又在违法行政的行为。二是组织建设业主事先进行法律法规知识培训，当前尤其要注重对各类开发园区项目和乡镇项目业主进行法规宣贯，要相对集中时间，有针对性、实用性地进行建设法律法规方面内容的授课，让他们知法、懂法、守法；三是要抓好对违法当事人的法规培训，点面结合，对违法违规的行为和应负的法律责任要依据事实，讲细、讲清、讲透，并指导他们应如何改正，促使他们自觉依法办事；四是对施工企业及项目经理进行有重点的培训，讲清依法办事的责任，实行违规不良行为记录（积分）、曝光（上网）公告制，加大力度，建立限制市场准入和清出制，设置联动、连锁管理，促进各方自我约束规范的自觉性；五是要采取多种形式的宣贯方式，充分利用报纸、电台、电视、网络专版或业内刊物进行报道，接受社会公众的监督；六是要有重点地选择典型案例进行剖析，从中吸取经验教训，不断增强市场各方主体的法律意识。要通过教育培训，形成人人知法、守法、执法的良好风尚，只有这样，才能有助于形成一个良好的执法环境。
2、加大行政执法力度，严格行政执法。加大行政执法力度，切实做到有法必依，执法必严，违法必究，确保政令畅通。一方面既要敢于执法，严格按照法定的权限和法定的程序办事，做到清正廉明，铁面无私，执法如山。决不允许搞人情执法，更不准徇私枉法。坚决清除行政执法中的消极腐败现象，纠正不顾国家利益和人民利益的本位主义、地方主义。对违法者无论涉及到什么单位、什么人，都要严肃追究，依法予以惩处。另一方面又要善于执法，在依法行政、文明执法的前提下，掌握"火候"，把握好"度"，做到原则性和灵活性的统一；惩戒处理和教育规范的统一；法律效果和社会效果的统一。
3、加强联动配合，提高执法效能和管理水平。进一步加强执法办与资质审批、招标投标、施工许可、质量安全、合同履约等局相关行政管理部门的配合协作，严格把关，程序管理，规范运作，强化建筑市场和施工现场"两场"联动管理，实现工程建设实施阶段的全过程管理和联动执法，发现问题及时沟通，需列入整改或处罚的，执法办与局相关行政管理部门及时通报，做到口径统一，步调一致，相互联动配合，坚决杜绝这边依法查处，那边却补办手续放行现象，使违规当事人无空子可钻。另外，执法办还要加强与市司法、监察机关和有关行政部门的协调配合，加大对建设领域违法行为的打击力度，促进建筑市场健康发展。
4、完善执法制度，强化执法监督。进一步建立健全并严格执行有关规章制度，努力形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的机制。使队伍各方面工作能够有章可循，形成科学、系统的管理体系，确保队伍向规范化、正规化方向发展。同时还要建立健全执法监督制约机制。执法队伍要接受各方面的监督，规范执法行为，清除执法积弊，纠正和查处有法不依，执法不严，违法不究等行为。严格执法纪律，规范执法行为，进一步改进工作作风，树立良好政风，增强执法的统一性、权威性和有效性，促进公正执法，廉洁执法，文明执法，热情服务，对外树立起执法办良好形象。
5、加强自身建设，建立高素质行政执法队伍。一是要成立行政执法正式专门机构。建立一支人员思想素质好，作风硬，懂业务，素质高，会办案的专业队伍，充实调查人员和装备，赶上全省先进同行的行列，以提升建设局依法行政的整体形象，更好地为加快城市建设和服务社会经济发展作出贡献。二是要花大力气提高执法队伍的综合素质。执法办工作人员来自不同的单位、不同层次，水平高低不一、素质参差不齐，要通过岗前培训、业务培训、资格认证、业务交流、以案示法、座谈讨论等方式，使执法人员熟悉本部门的法律法规、执法权限、范围、种类、程序，争取每个执法队员做到"六会"：会管理、会记录、会谈话、会填写执法文书、会协调部门关系、会处理执法中发生的突发问题。三是要把好进人关，停止临聘人员从事行政执法工作，建立严格的考核奖惩制度，对成绩突出者给予奖励，严格实行错案追究制度，对不适应执法岗位的人员及时进行调整。