建设领域民工工资拖欠问题的现状分析及对策
戚区建设局
姜祖胜
近年来，我国处于大建设大发展时期，各项事业正步入快车道发展，城市建设更是日新月异。随着城市建设的发展，广大农民进入建设领域务工的越来越多，他们为我们的城市建设作出了积极地贡献。但也不可否认由于种种原因他们得到的回报与他们的付出不相符合，还时常遭受工资被拖欠之苦。民工工资问题已引起了党中央，国务院及各级党委、政府的高度重视，自2003年掀起一场声势浩大的清欠民工工资的专项整治工作。但专项整治手段毕竟是短期行为，随着时间的推移，工作重点的变动，清欠工作力度将会有所减弱，这是因为长期以来我国经济体制以及立法上的原因对民工的社会保障存在忽视，依靠暂时的行政手段并不能从根本上消除产生拖欠民工工资现象，引起反弹的可能性依然很大。笔者通过对建设领域拖欠民工工资根源的分析，联系建设行政主管部门的工作实际，现就如何发挥主管职能作用依法解决民工工资拖欠问题谈一些粗浅的认识。
一、建设领域拖欠民工工资现状分析
建设领域拖欠民工工资在全国各地都不同程度地存在着，具有相当普遍性。据有关资料显示，建设领域拖欠民工工资已占拖欠民工工资案件的60％，而七成左右的建筑施工企业存在着拖欠民工工资问题，能够按时足额发放工资的少之又少，且建设领域的民工80％多被拖欠过或者正在被拖欠着工资。我们戚区是个小区，自2003年以来，共受理拖欠农民工工资投诉60余起，涉及农民工人数3千余人，落实被拖欠农民工工资1500余万元。应该说，近年来，经过有关部门的努力工作，总的来说，建设领域拖欠民工工资现象有所缓解，但建设领域民工工资拖欠问题是一个棘手和难以解决的问题。由于建筑市场的不规范，建设领域拖欠工程款而引发的或因施工企业恶意拖欠民工工资的现象屡见不鲜。每逢岁末年终，成群结队的农民工带着期盼，而又无助的目光四处奔波，讨要自己的血汗钱。当追讨不到自己的工钱时，有的情绪激动，有的行为过激，围堵马路，聚众上访，使正常的社会和工作秩序遭到破坏，严重影响和谐社会的建设。普遍拖欠民工工资的行为，既是经济社会运行过程中某些深层问题在建设领域的突出反映，又使建设领域给人秩序混乱和诚信缺失的印象，严重影响整个建设领域的社会形象，很不利于建筑市场长期、稳定和规范发展，也给社会增添了许多不和谐因素。
二、拖欠民工工资根源及特点分析
（一）劳动力供求的极端失衡是民工工资拖欠的根本原因。随着经济的发展、城乡差距的加大，单纯地耕作责任田已不足以维持农村家庭日益增长的生活需要。因此，出外打工已成为多数农民提高收入水平、改善生活质量的主要途径。外出打工的农民相对城市居民而言，文化素质低，手中也无技术，只能往建设领域等技术含量少低层次劳动力市场寻求工作机会，造成建设领域劳动力供求关系严重失衡。面对"可替换性"强的工作机会，民工不仅要被迫接受非常低廉的工资，而且要被迫接受常被拖欠工资的现实，这只能是民工在就业博奕中的必然选择。
（二）施工企业垫资施工造成民工工资拖欠。建筑市场供求关系严重失衡，"僧多粥少"的现状导致建筑企业之间过度竞争甚至恶性竞争，处于建设方为了降低成本、转嫁风险，竞相要求施工企业垫资施工，甚至资金充裕的建设方也要求施工企业垫资施工，长期以来垫资施工已成了承建工程中的普遍现象。施工企业垫资的压力随着层层转包又转到民工，造成民工工资的拖欠。
（三）层层转包导致民工工资拖欠愈演愈烈。由于转包、分包等施工方式的存在，建筑领域的资金供给链越拉越长，一般情况下需经过建设方一总承包人-转包人-分包人-包工头，才能流向民工。民工处于资金供给链的最后一环，任何一方出现问题都会殃及民工，民工往往成为前面各环节主体转移风险、转嫁债务和争夺利益的牺牲品，是最脆弱、最具依附性的一环。
（四）行政执法不力导致民工工资拖欠难以解决。劳动保障部门执法力量不足，加上制度建设的相对滞后使得劳动保障部门在解决欠薪问题时需要众多相关部门协调，劳动保障部门一方面要承担本不属于自己的成本，另一方面又不能得到相对的权限与收益，这就制约其维护民工权益的积极性。同理，相关部门也基于此能推则推，所以就造成行政不力的局面。
（五）民工之间缺乏组织性，导致民工维权缺乏组织保障。《劳动法》要求用人单位建立工会组织，并指出，劳动者有权依法参加和组织工会。工会是职工维权的有效组织，但在实践中，加入工会的农民工是很少的，而且由于建设领域民工流动性较大，大多以临时工的身份工作，他们的劳动权益也很难通过工会加以保障。
（六）农民工对工资拖欠问题难以举证。建设领域的民工，多数是经亲友、同乡、熟人介绍的，对建筑企业或者包工头依附性强，与建筑企业或者包工头之间基本不会签订用工合同，在雇主未与其进行结算出具凭据前，一般情况下对雇主的欠薪行为只能忍而让之。一旦与雇主关系不和，向雇主讨要工资时，民工一无用工合同、二无欠薪依据，给清欠工作带来诸多不便。
（七）民工通过诉讼途径追薪难度更大。一是诉讼主体难确定。建设领域中各种层层转包的不规范行为，加上民工未与雇主签订合同，使民工不知道应找谁要工资，而没有明确的被告，必然导致诉讼上的困惑。二是诉讼前置问题，导致通过诉讼途径追薪时间跨度大。我国《劳动法》第83条规定："劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁定书起15日内向人民法院提起诉讼。"劳动仲裁不是终局程序，而是诉讼的必经程序，任何一方对仲裁裁决不服，都可以提起诉讼，人民法院又是实行二审终审制，这样会使案件拖得旷日持久，不利于民工维权。三是诉讼成本民工难以承受。一般而言，诉讼至法院的民工工资纠纷案，要么欠薪主体不确定，要么没有欠薪凭据，要么欠薪主体因欠债较多"下落不明"，对上述类型案件，法院很少能短时间审理终结，处于诉讼中的民工常不得不放弃远行打工等待开庭与判决。在因工资无着落生活困难而选择诉讼的民工，一方面要预交诉讼费、交纳调查费及公告费等费用，另一方面等待审判期间无法远行打工导致收入减少，还要支付证人到庭作证的工资，即使法院判决支持其诉讼请求，姑且不谈现行的执行程序设计决定了客观上不可能即时执行到位，就是目前的执行环境也难以保证最终能执行到位。这就是民工常说"赢了官司输了钱"，维权的成本高昂效果却不能保证，民工当然不能承受。
三、发挥建设行政主管部门的职能作用依法协调解决民工工资拖欠问题
在建筑领域，开发商、建筑商、民工三者之间环环相扣。民工为城市建设作出了贡献，创造了价值。让民工按时足额拿到赖以生存的工资，不仅是项社会责任，也是法律责任更是道德义务。
切实、妥善解决拖欠民工工资问题，不仅关系到千百万民工的切身利益，也关系到建设"平安国家"、构建和谐社会，关系到维护党和政府的形象。因此，这是一项严肃的极其重要的政治任务和政治责任。作为城市建设的行政主管部门协调和解决农民工工资责无旁贷。具体要做好以下四点：
（一）深入开展普法宣传教育，强化工程建设方执行行业法律法规的意识
众所周知，造成拖欠农民工工资的原因是多方面的，有建设单位拖欠工程款引起的；有施工企业不按时支付的；有恶意拖欠的；有不承诺劳务合同违约的；有民工法律意识不强，未签订劳务合同的；更有甚者是一些少数工程施工包工头工程结束后甩下民工逃之夭夭的。凡此种种，最终受害的是农民工这部分弱势群体。如何切实解决这些问题，建设行政主管部门要狠抓行业有关法律、法规知识的宣传、教育和培训，强化工程建设各方，特别是建设方、施工方遵守《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《劳动法》等国家有关法律法规的意识。每年，除分期分批对施工企业的法人、项目经理、技术人员、施工人员进行专业技术培训和继续教育外，还要对他们进行一次系统的行业法律、法规培训，使其懂法、守法，教育各方信守合同。同时，我们要在农民工中广泛开展普法教育，教育他们遵纪守法和增强维权意识，主动与雇主签订劳动合同。
（二）坚持以人为本，从感情上贴近农民工
农民进城务工，是农村剩余劳动力的转移，也是城市劳动力市场的需求。事实证明，农民工已成为城市建设领域包括建筑领域的一支主力军。没有千千万万的农民工的辛勤劳动和付出，就没有城市鳞次栉比的高楼大厦，就没有一批批城市基础设施的崛起。城市的发展离不开农民工。从这一意义上说，农民工的劳动应该得到尊重，他们劳动所得应该得到保护。要从情感上贴近他们，力求从政策上倾斜保护他们，只要农民工投诉案件，我们就受理并及时清查。做到有案必备，有案必查。在农民工心目中形成建设行政主管部门就是他们说话的地方，就是他们讨要工资的希望所在。
（三）从行业管理角度出发，制定切实可行的有关制度
解决拖欠民工工资问题，应从行业管理角度出发，根据国家有关政策，在调查分析的基础上，建章立制。如制定和实施《民工工资保证金制度》、《民工工资支付报告制度》、《建设工程担保保证实施办法》、《建筑企业动态管理办法》等相关制度，为解决拖欠民工工资问题提供制度上保证。《民工工资保证金制度》从保证金实施的范围，保证金的交纳的标准，交纳办法，保证金支付和管理等方面作出了明确规定。这一制度的关键所在就是凡是依法办理工程施工许可的建设单位，在办理开工手续前根据工程总投资额按一定的比例向建设行政主管部门事先交纳农民工工资保证金。工程竣工后，经查实，无拖欠农民工工资的，连本代息返还给施工企业；《民工工资支付报告制度》则要求各质量（安全）监督部门根据监督区域划分的检查范围，按照谁监督，谁负责的原则开展对所属监督区域内在建项目工程款、农民工工资支付情况进行检查统计上报。每月定期检查一次。对存在不报，虚报，瞒报或者在规定期限内不按要求进行整改或不配合检查工作的有关人员，建设行政主管部门进行定期通报并记入企业不良行为档案。通过制度的建立和不断完善，对约束企业的不良行为和维护民工的合法权益起到了重要的保障作用；《建设工程担保保证实施办法》，采取以投标人投标担保、承包人（或建筑企业）履约担保、业主支付担保为主要内容的担保方式，制约和规范承包人（或建筑企业）按期完成施工任务和业主按合同约定支付工程款的行为；《建筑企业动态管理办法》，严格市场准入和清出制度，在一定时期、一定范围内禁止有拖欠民工工资的企业进入建筑领域，禁止其参加投标、承包项目等；进一步完善《建筑工程人工费保证金制度》，即在工程开工前，建设单位、施工单位可按照不低于人工费总价的50%办理人工费担保。施工中一旦发生人工费拖欠，经核实后，可直接从责任方的担保费中支付。
（四）依法开展民工工资清欠专项整治工作
我们建设行政主管部门在做好日常工作的同时，针对民工工资案件在春节前后高发的特点，在年底年初要主动适时地联合劳动、公安等行政、司法部门开展民工工资专项清欠整治工作，不要让他们在干活时流了汗在讨要工资时再流泪了，让民工都能拿到工资高高兴兴地回家过年。
解决建设领域民工工资拖欠工作是一项系统复杂的工程，涉及的工作部门多、难度大。但我们建设行政主管部门应该在这方面发挥出主导性作用，积极争取各级党委和政府的支持，主动联系相关部门，加强协调沟通，努力工作，为有效地维护民工的合法权益和社会稳定作出积极的贡献。