如何加强对建设工程招投标活动的监管
武进区招标办
陈建波
十六大明确指出，"在新世纪新阶段全面建设小康社会奋斗目标和战略部署的同时，对加强党风廉政建设和反腐败工作也提出了新的要求。"与此相适应，在新形势下抵制建设领域腐败，反对不正当竞争，规范建筑市场各方主体行为是当前政府主管部门依法施政的主要目标。
在社会主义市场经济条件下，认真贯彻公开、公平、公正的原则，完善并严格执行建设工程招标投标制度，是培育和完善建筑市场"统一开放，竞争有序"新机制的重要前提和有效手段。通过实施招标投标制度，充分发挥价值规律、供求规律、竞争规律对生产要素的引导作用，来促进建筑业生产力的发展和全社会整体建设水平的提高，这是当前建设体制改革的需要，是加强党风廉政建设，也是遏制建设领域腐败现象的需要。
随着我国整顿规范建筑市场工作的不断深入，建设工程招标投标逐步走向规范，特别是《招标投标法》及其配套法规相继出台后，招标投标活动迈入了法制化轨道。但是，由于我国的经济体制仍处于转轨的历史阶段，整个社会的体制尚未完全理顺，管理制度的责、权、利尚未统一，建筑市场的管理机制同样还未完善，建设工程招标投标的违法、违规现象还时有发生，从而诱发了建设领域腐败现象的滋生。
我多年来一直从事各类工程的招投标监管工作，从施行情况看，招标投标活动中个别违法、违规的问题突出存在，表现在招标过程中的三个环节：一是对投标人申请人的资格预审环节；二是评标过程环节；三是定标及签订合同环节。
主要原因在于：一是招标人在正式发布招标公告之前，就内定了施工单位，为达到其目的就会在资格预审环节当中限定条件或缩短资格预审时间，排斥其他潜在投标人，让有竞争能力的潜在投标人不能参与，使招标体现不出公平、公正。而个别招标代理机构为承揽项目无原则的迁就招标人的要求，通过在制定招标文件、评标办法上设置不公正条款，限制或排斥潜在投标人参与公平竞争，来操纵招标；二是专家库设计很不合理，专家库范围太小，专家的选择面太窄，对门类的划分不清或不太细，随机抽取的专家不能满足特定项目评审的要求；三是招标人与中标人签订背离招标文件和中标文件实质性内容的其他合同，来压低取费标准和工程造价。如果中标人不满足招标人的要求，招标人还会通过推迟开工时间、限制工程款拨付等方面来排斥中标人。
从目前看，目前民营企业业主招标不规范的问题已经有了明显好转，当前业主行为不规范的问题主要发生在国有资金投资和国有资金参股的工程项目中。《招标法》的颁布实施，赋予了招标人在招标投标活动中很大的权限，这是我国市场经济发展的重要体现。但是，我国是以公有制为基础的社会主义国家，80%以上的工程是使用公共资金建设的，建设单位是代表国家进行工程建设。由于工程建设和建成后生产、经营的债权利还没有形成统一的有机责任整体，建设单位还不是真正意义上的主体。有些建设单位管理人员的思想、道德水平不高，造成一些建设单位的发包管理人员片面追求个人或小团体的利益，不愿意通过招标或公开招标选择承包企业，甚至规避招标、肢解发包或在招标投标中弄虚作假，也有的个别建设单位利用工程建设发包私下交易，索贿受贿。
建设单位的资金不到位，甚至没有资金就盲目开工建设也是制约规范招标投标的主要原因。由于资金没有保证，建设单位为了降低工程造价，盲目压级压价或对施工单位提出不合理的条件。作为施工单位由于建筑市场的"僧多粥少"企业要运转，又要留住工人等诸多原因，被迫接受建设单位的不合理条件。从而导致了"阴阳合同"和一个工程项目多个合同现象的产生，即：招标前协议、监管部门备案合同、实际执行合同。
面对存在的问题与矛盾，应该采取怎样的对策去解决呢？这是摆在政府监管部门当前急需研究的课题。遏制违法违规招标，依法规范建筑市场各方主体行为，应从以下几个方面抓起：
一、构建与市场经济相适应的信用体系
信用是市场经济的基石。所以在通过各种立法为规范建筑活动确立一系列基本制度的基础上，还要营造一种相互信任和恪守信约的道德氛围。一方面加强企业合同的履约意识，在确保履约同时，要维护自己权益，不要轻易许诺危害企业的各种要求和行为；另一方面加快建立企业的信用档案，在建立企业信用评级的基础上，大力推动企业的品牌建设，并严格市场的准人和清出制度，真正体现诚实信用的价值和失信违约的代价。
二、加快建筑企业体制改革步伐
建立现代产权制度是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的基础。建筑业企业要研究制定企业发展目标和战略，突出主业，强化管理，切实提高企业核心竞争力和运营效率。建立市场化的选人用人机制，完善企业激励约束机制，探索多种有效分配方式。要逐步分离企业办社会职能，实施主辅分离和辅业改制，妥善分流安置富余人员。要不断提高建筑业技术水平、管理水平和生产能力，提高施工机械化生产水平，走新型工业化道路，促进建筑业经济增长方式的根本性转变。施工企业要在国家定额指导下做好制定本企业报价定额的工作，做好企业个体成本的测定，以适应投标报价的需要，增强市场竞争能力。
三、建立工程担保和工程保险制度
建筑业是个高风险行业，为了保护工程交易双方合法权益，降低工程风险，一是应该立法规定并强制执行。发包人必须提供付款保函，投标人必须提供投标保函、履约保函，以资金制约手段控制建设业主缺乏资金盲目投资的行为、施工企业盲目低价投标的冲动，实现建设主体相互制约的的环境。二要大力宣传实行工程保险制度，制定保险费用来源和分摊的措施，从根本扭转缺乏保险意识的现状，使保险对工程风险起到事前控制作用。三是担保者必须是产权多元化的金融实体，如公开上市的银行、保险公司和专业担保公司，以提高工程担保的有效性和严肃性。
四、严格规范业主行为
由于业主在新形势下的市场经济规则当中还未找准自己的位置，片面强调自己的权利，不愿意接受政府的监督。再加上个别业主法律意识淡薄，缺少必要的法律法规知识，为了小团体或个人利益而冒险搞不规范招标、假招标，或在招标投标中弄虚作假、暗箱操作，损害国家利益。因此，规范业主行为是当前规范整顿建筑市场和遏制腐败现象滋生的重要工作。采取各种规范措施，制定完善的市场交易规则，改革旧的招标投标制度，来防止业主的违法、违规。首先是加强法律法规的宣传教育力度，严格依法行政。通过开标前教育，使业主学法、知法、懂法、守法，依法招标。监管人员要做到执法必严，违法必究，加大对假招标、规避招标的查处打击力度。二是改革评标办法。合理低价中标是解决不规范招标的一项有效措施，因此应深入研究合理低价中标的招标措施和评标办法，积极稳妥地推行合理低价中标招标方式，推行工程理清单综合报价制度，实行直接费、间接费、税费、利润和市场风险单项的综合报价。三是改革评标委员会的评审方式。评标委员会不仅要评审施工组织设计，还要评审施工图预算及工程量清单的合理性；不仅要打分，还要说明打分的理由，列出全部的重大偏差和细微偏差；不仅对每一个投标人进行评审，还要审查投标文件的是否雷同，是否是串通投标和弄虚作假，充分发挥评标委员会的作用。
五、加强评标专家的管理和教育
首先，招投标主管部门要重视评标专家名册的建立和管理，要依据建设部89号令和《评标委员会和评标方法暂行规定》的要求，制定符合本地实际的"评标专家库管理办法"，要分专业建立本地区、本省统一的专家名册和专家库，分专家评委和一般评委，根据工程的规模和技术难度使用不同的评委。其次，要加强对评委的教育和培训，提高评委工作责任心和使命感，提高专家评委的档次和质量。第三，要广泛听取群众的意见，对评标专家在评标过程中的打分情况进行跟踪。第四，建立评标动态管理制度。每年对评标专家进行考核，每年更换三分之一到四分之一的评委，每月变动一次评委卡的序号，每次开标前1个小时抽签抽定评委，使评标更加公正、公正、公平。第五，扩大专家库造价类、经济类专家的队伍。
六、培育和发展招标代理机构
建设工程招标代理单位是建筑市场中介服务体系的重要组成部分，是政府、市场、企业之间的联系纽带。信誉良好的招标代理单位可以充当业主和承包商的代理人，使政府不必对项目进行直接管理。中介机构的出现在建设工程承包领域产生了广泛的影响，并有力地推动了我国工程招标投标事业的发展。今天，它在工程招标投标活动中扮演着越来越重要的角色。第一、培育和完善招标代理机构要实行政企分开，要打破部门和地方的界限、按市场经济要求和资源优化配置的原则实行重组，为建立统一、开放、竞争、有序的建筑市场体系创造条件。工程项目的委托与承接，严格推行招标投标制度，实行公开、公正、公平竞争。其次、培育和发展招标代理机构要推动咨询单位内部管理体制改革和经营机制转换。为了适应社会主义现代化建设和市场经济体制改革的需要，我国工程咨询单位必须实行两大转变：一是改企转制，由过去附属部门的事业单位转变为独立的市场竞争主体，并建立现代企业制度。二是转变经营机制，由过去局限于特定行业开展单一业务的职能型机构，转变为面向投资建设全过程服务，并按照市场机制进行运作的社会中介机构。为完成第一种转变，在客观上需要国家在法制建设和政策上为行业改革和发展创造必要的条件。对于第二种转变，则应主要依靠中介单位自身的改革，坚持与国际接轨的方向，规范内部管理制度，迅速建立起市场化的竞争机制、激励机制和约束机制。第三、招标代理机构要控制数量、保证质量、适度发展。根据建设部154号令《工程建设招标代理机构资格认定办法》要求。要加强招标代理单位的资质审批关，对注册资金少、造价工程师人数不符合规定条件的坚决不预审批；要规范招标代理机构的代理行为，提高代理工作水平，使其在建筑市场中发挥其应的中介服务作用；要对招标代理的从业人员进行法律法规和招标业务的培训，明确岗位权利义务，实行持证上岗制度。
七、创新监管体制，维护良好的市场环境
首先是严格建筑市场准入和清出制度。目前，建筑市场的供求关系严重失衡，施工企业的生产能力明显过剩，过度的竞争造成了不良竞争甚至是恶性竞争，引发了一系列市场混乱的问题。因此要严把市场准入关，还要健全市场清出机制。对于有建筑市场违法违规行为，或者发生工程质量、安全事故，以及不执行工程建设强制性标准等行为的企业，都要严肃依法作出罚款、降低资质等级、停业整顿或吊销资质证书等处罚。其次是建立现代市场体系，维护全国统一、开放、竞争、有序的建筑市场环境。建立和完善工程风险管理制度，逐步推广投标担保、工程支付担保和履约担保制度，推行建筑工程险、安装工程险和工程质量保险制度，用经济手段规范市场主体行为。建立全国联网的工程建设信用体系，向社会公布各类建筑业企业和相关注册执业人员的业绩，以及违法违规行为，实施信用监督和失信惩戒制度，促进建筑市场秩序的根本好转。第三是进一步完善工程量清单计价办法的配套措施。按照投资体制和建筑业改革与发展的要求，构建适应市场经济体制的工程造价管理体系。同时，建立工程造价信息系统，加大对建筑市场计价行为的引导力度，及进发布反映社会平均水平的消耗量标准和价格信息，加强对建设工程价款结算制度的监督检查。第四是改善投资结构。除对国家安全有影响的项目外，政府投资的其他项目应积极采用市场化运作手段，充分吸收民营资本参与建设。民营资本参与一方面有助于减轻政府投资的压力；另一方面有利于市场经济法则在建设过程中（包括在招投标活动中）发挥作用。
八、进一步完善招投标制度和规则
招投标监督管理是一项政治性、原则性很强的工作，做好这项工作必须培养一支思想强、作风硬、业务精、勇于管理、善于协调的执法队伍，为此，要抓好招标管理机构的思想政治、业务技术、制度与监督机制的建设。要不断地修订和完善各项规章制度，狠抓制度的贯彻落实，开展经常性的督促检查，对招投标中不负责任，有章不循，有法不依，甚至以权谋私的单位和个人要坚决依法查处。一是要完善资格审查制度，规范资格审查行为。在工程项目的施工招标中，除技术特别复杂或者具有特殊专业技术要求的以外，提倡实行资格后审。二是要进一步充实和完善招标文件和制定科学合理的评标细则。三是完善合同条款，加强合同管理。四是加强招投标活动全过程特别是中标后的监督管理。
总之，依法规范建筑市场各方行为，加强对双方监管，遏制违法违规招标，抵制建设领域腐败现象的滋生是政府管理部门则无旁贷的责任。坚信通过坚持从严治政、依法行政的方针，标本兼治、综合治理，在大力整顿规范建筑市场的同时，着力推进制度创新，强化对行政权力的制约和监督，招标投标活动也必将走向国际化、法制化、规范化、科学化的轨道。