建设领域拖欠农民工工资成因分析及对策与措施

新北区城建局 胡志华

　　建设领域拖欠农民工工资问题由来已久，特别近几年，随着我区开发建设规模面广量大，建设领域拖欠农民工工资案件时有发生，如集体上访、爬塔吊、跳楼、冲击政府、工厂大门等，影响了社会稳定。从近几年建设领域发生拖欠农民工工资案件的情况来看，主要原因：一是建设单位未按合同约定支付工程款，或因工程质量纠纷不及时支付工程，或故意拖欠工程款，造成建筑业企业拖欠农民工工资，从而引发民工集体讨薪事件。二是建筑施工企业劳务用工不规范，管理不到位，造成拖欠农民工工资。主要表现在建筑业企业随意使用零散用工，不签订劳动用工合同，一旦发生工资纠纷会产生民工上访事件。三是建筑施工企业劳务发包管理不规范，存在违法分包现象。如施工企业为节省成本，大多数企业将建筑钢筋加工、模板、砌筑、油漆等劳务分包给专业劳务队伍。分包队伍在工地往往以木工、瓦工等小组形式专业承包劳务作业。施工企业与劳务分包之间签订合同，除有资质的劳务企业外，往往项目部与"包工头"签订合同，存在转包或层层分包等情况，中间只要有一个环节支付不到位，就会造成拖欠农民工工资事件。四是少数施工企业以讨要民工工资为由指使民工集体上访，以达到多支付工程款的目的。
　　造成以上状况的原因分析：一是市场经济机制尚不完善。在工程管理方面，国家尽管制定并推进了工程担保、履约保函等措施，作为工程合同双方的信用担保，但目前尚未将农民工工资支付纳入担保内容。但这项制度的实施，政府在组织实施许多政府工程时，往往会遇到既当"运动员"又当"裁判员"的被动局面。二是工程承发包管理特别对工程分包、劳务分包等方面法律、法规尚未完备。建设部提出到2008年取消劳务"包工头"的管理目标，但没有相应的强制性配套措施。三是建筑农民工管理涉及劳动、公安、建设等部门，在劳务队伍管理方面合力力度不够，仅由建设部门唱独脚戏是不够的。
主要对策与措施：
　　一是实行农民工工资保障金制度。国家劳动和社会保障部、建设部于2004年9月6日联合颁布《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》，规定企业应按有关规定缴纳工资保障金，存入当地政府指定的专户，用于垫付拖欠的农民工工资。该规定的出台，为全国各地要求建筑业企业缴纳农民工工资规定提供了政策依据。但从全国各地实施农民工工资保障金的办法和措施来看，建筑业企业缴纳农民工工资的标准不尽相同，有的以建设项目造价为基础，有的以建筑业企业资质等级为标准。出台建设领域农民工工资保障金制度，应全面考虑建筑市场发展和建筑业企业实际情况，不应搞全国"一刀切"的做法。对于新北区而言，可规定，对进区所有建筑业企业，按企业资质等级向指定的银行专门帐户一次性缴纳农民工工资保障金。建设、施工单位必须凭缴纳的农民工工资保障金银行凭证办理施工合同见证和施工许可手续，具体标准可定为：总承包特级企业80万元，总承包一级企业60万元，总承包二级企业40万元，总承包三级企业20万元；专业承包三级企业10万元，建筑劳务类企业10万元。建筑业施工企业缴纳的农民工工资保障金，主要用于处理拖欠农民工工资突发事件。
　　二是在建设领域强力推行工程担保制度。工程担保制度在国外许多国家已发展得相当完备，工程担保制度已成为世界建筑行业普遍接受和应用的一种国际惯例。当前，由于我国建筑市场管理中一些深层次问题尚未得到根本解决，工程违法分包、拖欠工程款和农民工工资等现象还时有发生，一定程度上制约了建筑业的健康发展，在建设领域推行工程担保制度，主要在受益人、被保人、担保人之间构筑起经济利益关系，可以充分发挥市场主体的作用。当前，各地在建设领域推行的农民工工资保障金制度，只是采取的一种行政管理措施，要从根本上解决建设领域农民工工资拖欠矛盾，只有全面推行工程担保制度。将农民工工资支付、工程质量保修金、工程款支付等纳入工程担保范围。从目前我国推行工程担保制度的实际情况来看，工程担保覆盖面还不高，究其原因，主要是工程担保市场机制尚未建立；在实践中遇到了许多困难和问题。但任何一项制度的实行，总是需要在实践中不断完善，当前，要在国家相应制定了《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定》、《工程担保合同示范文本》等规范性文件的基础上，进一步完善工程担保法律法律和具体操作办法。
　　三是切实加强建筑市场监管力度。建设领域拖欠农民工工资矛盾一个主要原因是建筑劳务承发包市场行为不规范而引发的，从拖欠农民工工资投诉案件看，大多数劳务分包都出现了非法转包、层层分包、劳务承包主体非法。对此，应从严格建筑市场管理入手，切实加强建筑劳务承发包管理，规定所有总承包类企业一律不承担劳务作业，所有建筑劳务都必须由有资质的劳务企业承包，切实把建筑工地劳务人员全部纳入劳务企业，在此基础上全面规范劳务企业用工管理，并规定所有企业用工都必须签订劳动合同，同时，报劳动部门备案。建设、劳动部门定期或不定期开展对建筑业企业用工和农民工工资支付进行执法检查，对不规范用工、非法用工进行曝光和打击，以此进一步促进建筑劳务用工的规范，从而保障建设领域农民工的合法权益。
　　四是认真落实农民工权益告知牌制度。为切实有效畅通建筑业企业农民工投诉渠道，维护农民工权益，根据省、市有关设立农民工权益告知牌的通知，在建设工地大力推行农民工权益告知牌制度，明确农民工权益告知牌设置的内容和具体要求，从而使建设工地民工更加便捷知晓拖欠工资的投诉方式和方法。。
　　五是扎实推进落实农民工劳动计酬手册制度。从当前农民工工资拖欠的投诉情况来看，大多数农民工被拖欠工资后，拿不出被拖欠的依据。在建设工地推行农民工劳动计酬手册，要求建筑施工企业和建筑劳务企业加强用工考勤管理，把工地上的用工情况通过劳动计酬手册全程记录下来，这项制度的实施，为有效解决被拖欠民工工资提供了可靠依据。同时，在建设工地推进与民工使用清册制度相结合。所有建设工地工程从开工至竣工必须详细记载农民使用情况，进一步为解决建筑业企业拖欠农民工工资问题提供依据。
　　六是加强部门联动，加大对进城农民工队伍管理。在目前的体制、政策环境下，公安、劳动、建设、工会等部门要各司其职，使建筑劳务队伍管理尽快纳入规范化管理轨道。重点围绕农民工暂住登记、劳动合同、劳务分包、职工维权、信访投诉协调处理等工作加强联动，信息互动，一旦发生民工集访等恶性事件，坚决果断及进处理。